Ekonomiforskare rekommenderar färre upphandlingar

I en debattartikel i DN ställer Sven Siverbo, professor i företagsekonomi vid Karlstads universitet, och Tobias Johansson, docent i företagsekonomi vid Örebro universitet, frågan om inte kommuner och landsting upphandlar för mycket när det gäller "mjuk" verksamhet som äldreomsorg, sjukvård och social omsorg. 

 

"På senare tid har Lagen om Offentlig Upphandling, LOU, debatterats. Kritikerna menar att den leder till onödig byråkrati och omöjliggör långsiktiga relationer mellan den offentliga huvudmannen och den privata utföraren. Även om LOU säkert kan justeras och förbättras borde det stå klart att regelverket är nödvändigt för att skapa effektivitet och motverka korruption i samband med upphandlingar, vilket försvararna av LOU lyfter fram.

Vad som glöms bort i debatten är att offentliga huvudmän, som kommuner och landsting, många gånger själva äger frågan om en verksamhet ska upphandlas över huvud taget eller om den kan bedrivas i egen regi. Kommuner och landsting måste inse att de restriktioner som LOU skapar för dem i samband med upphandlingar och i den efterföljande styrningen av privata utförare innebär att de bör avhålla sig från att upphandla viss typ av verksamhet. Det innebär inte att det är fel på LOU. Men de gränser som lagen sätter för hur leverantörer kan väljas och styras begränsar vilken typ av verksamhet som kan utkontrakteras effektivt.

 

Kartläggningar genomförda av Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, visar att svenska kommuner och landsting kontinuerligt ökar sina inköp av verksamhet från andra organisationer. Det gäller både förhållandevis ”hårda” tjänster såsom lokalvård, transporter och snöröjning och ”mjukare” verksamhet som äldreomsorg, social omsorg och hälso- och sjukvård. I Sverige och många andra länder talas det om att den offentliga sektorn går mot att bli ”ihålig” genom att allt mer av välfärdsproduktionen sköts av utomstående organisationer. De offentliga huvudmännens uppdrag begränsas till att finansiera, beställa och följa upp.

 

Ekonomisk teori och marknadsliberal ideologi är ofta samstämmigt positivt inställda till att använda marknaden, och i många fall är marknaden överlägsen offentliga organisationer när det gäller att skapa effektivitet. Men avseende mjuk verksamhet finns det skäl att anta att ideologi och rationaliserade myter om mark­naden ibland går längre än vad ekonomisk teori – exempelvis transaktionskostnadsteori – menar är optimalt.

Mjuk verksamhet utmärks av att den är svår att styra med regler, rutiner och reglementen och att det är svårt att bedöma dess kvalitet och måluppfyllelse. Det är en sak att ge instruktioner till snöröjare och kontrollera om de har skottat som de ska och en annan att bestämma rutiner för privat driven äldreomsorg och att mäta och bedöma dess flerdimensionella kvalitet. Mjuk verksamhet är alltid svår att styra, men det blir än mer komplicerat om verksamheten upphandlas eftersom den då ska styras på armlängds avstånd med kontrakt och formella uppföljningar.

Om vinnaren i upphandlingen därtill är en vinstsyftande privat utförare skapas ännu en utmaning för styrningen, eftersom huvud­mannen ska styra en samarbetspart vars mål med verksamheten är annorlunda än huvudmannens. Det innebär att kommunen eller landstinget måste utveckla ett styrsystem som både är ambitiöst och anpassat för utkontrakterad verksamhet, vilket inte är möjligt utan att huvudmannen drar på sig betydande kostnader för styrsystemet. Kostnaderna innebär både direkta kostnader för styrningen och negativa beteendemässiga effekter av stram styrning såsom kortsiktighet, misstroende, stelbenthet och likriktning."

 

Ekonomiforskarna jämför offentliga huvudmännens samarbetssituation med leverantörer med det privata näringslivet.

 

"Alternativet är att göra som många privata företag som har behov av att samarbeta med ett annat företag. Företag använder sig inte sällan av underleverantörer för aktiviteter och verksamheter som är svårstyrda och komplexa, men de har mycket större möjlighet att använda sig av relationsbyggande mekanismer för att kunna lita på varandra och se till att verksamheten fungerar. Företag väljer helt enkelt en leverantör som de känner att de kan lita på när det gäller kompetens och gemensamt värde­skapande. Det minskar behovet av formell styrning och skapar en vilja att dela information för att gemensamt utveckla verksamheten. Ofta skapas detta tillstånd genom upprepade och långvariga samarbeten. Det är här problemet med LOU blir tydligt eftersom den försvårar (ska försvåra) långsiktighet och förtroende­skapande. Lagen medför att de offentliga huvudmännen är mer begränsade än privata företag när det gäller möjligheterna att etablera långsiktiga och informella relationer med privata utförare, vilket är en förutsättning om verksamheten som utkontrakteras är svårstyrd.

 

Vi menar att LOU medför att offentliga huvudmän vid upphandling har en annan situation än privata företag och således är starkt begränsade att få till stånd ändamålsenlig styrning av leverantörer för svårstyrd verksamhet. LOU innebär att möjligheterna till relations­skapande är mindre och det finns gränser för vad formell styrning kan åstadkomma även om man är beredd att acceptera höga kostnader för styrning. Lösningen, menar vi, är inte att avskaffa eller radikalt förändra LOU utan att kommuner och landsting i stället undviker att kontraktera ut svårstyrd mjuk verksamhet. För vissa typer av verksamheter är den offentliga organisationen överlägsen marknaden om vi beaktar att verksamheten ska styras och utvecklas på ett effektivt sätt under ett institutionellt ramverk för offentlig upphandling: ett ramverk som de flesta menar är en nödvändighet i en fungerande rättsstat och demokrati."